ME e EPP em licitações: contratos de anos anteriores não entram na conta, e parentesco entre sócios não cria grupo econômico

LICITAÇÕES  ·  ME/EPP  ·  LEI Nº 14.133/2021

Recursos administrativos voltados a retirar de um concorrente o tratamento favorecido da Lei Complementar nº 123/2006 costumam seguir dois caminhos: somar contratos de exercícios diferentes e presumir grupo econômico a partir de laços familiares. A Lei nº 14.133/2021, a própria LC 123/2006 e a jurisprudência recente do TCU oferecem critérios objetivos para separar o argumento consistente da tentativa de tumultuar o certame.

O cenário

Em concorrência recente para execução de obra pública em município do interior do Paraná, uma construtora enquadrada como empresa de pequeno porte foi habilitada e, em seguida, alvo de recurso administrativo de uma concorrente. O recurso sustentava duas teses. A primeira, de que a construtora teria ultrapassado o limite de R$ 4,8 milhões que condiciona a fruição dos benefícios de ME/EPP, porque a soma de seus contratos com a Administração alcançaria cerca de R$ 12,9 milhões. A segunda, de que a construtora integraria grupo econômico com uma loja de materiais de construção, já que a sócia de uma seria filha da sócia da outra, e as empresas teriam endereço e telefone coincidentes. Com base nisso, a recorrente pedia diligências amplas e, ao final, a inabilitação por declaração falsa.

Nenhuma das duas teses se sustentava, e o motivo é instrutivo para qualquer empresa que dispute licitações valendo-se do regime favorecido, seja para defender o próprio enquadramento, seja para questionar o de um concorrente.

O critério da Lei nº 14.133/2021 é próprio: contratos celebrados no ano da licitação

O enquadramento como ME ou EPP, para fins tributários e societários, é aferido pela receita bruta auferida no ano-calendário, nos termos do art. 3º da LC 123/2006. A Nova Lei de Licitações, contudo, criou um filtro adicional e autônomo para o ambiente licitatório. Segundo o art. 4º, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, os benefícios dos arts. 42 a 49 da LC 123/2006 ficam limitados às empresas que, no ano-calendário de realização da licitação, ainda não tenham celebrado contratos com a Administração Pública cujos valores somados extrapolem a receita bruta máxima admitida para o enquadramento como EPP, cabendo ao órgão exigir declaração de observância desse limite.

O Tribunal de Contas da União tem reafirmado esse critério. No Acórdão 2695/2025 – Plenário, o Tribunal assentou que é requisito para a fruição do tratamento diferenciado não ter a empresa celebrado, no ano-calendário do certame, contratos com o poder público que excedam o limite legal. No Acórdão 1425/2026 – Plenário, foi além e qualificou o critério do art. 4º, § 2º, como objetivo e autônomo em relação ao enquadramento tributário, de modo que a soma dos contratos acima do teto afasta os benefícios ainda que a receita correspondente não tenha sido auferida.

Duas consequências práticas decorrem daí, e elas funcionam em sentidos opostos. De um lado, contratos assinados em exercícios anteriores não entram no cômputo do ano da licitação, ainda que estejam em plena execução e gerando faturamento no ano corrente, pois o marco legal é a data de celebração, e não a de execução, medição ou encerramento. De outro, contratos assinados no ano da licitação contam pelo seu valor, mesmo que nada tenha sido faturado, porque a lei mede o volume contratado, não a receita realizada. O § 3º do mesmo art. 4º acrescenta um ajuste relevante: nas contratações com vigência superior a um ano, considera-se o valor anual do contrato para fins desse limite.

No caso concreto, o recurso somava sete contratos, dois deles expressamente identificados pela própria recorrente como celebrados em 2025, que sozinhos respondiam por mais de R$ 5,2 milhões do total. Expurgados esses dois ajustes, os contratos de 2026 comprovados por extrato do portal de contratos do Tribunal de Contas do Estado do Paraná somavam cerca de R$ 2,9 milhões. E mesmo admitindo, por hipótese, todos os demais contratos de 2026 que a recorrente atribuía à construtora, excluído um que ela mesma reconhecia pertencer a outro CNPJ, o total chegava a aproximadamente R$ 4,7 milhões, ainda abaixo do teto. A tese de extrapolação desaparecia com a simples separação dos contratos por ano de assinatura e por titularidade.

Um detalhe operacional merece registro. A numeração de protocolo que o sistema do TCE/PR atribui aos contratos não coincide, em regra, com a numeração interna adotada pelo município contratante. Na defesa, convém esclarecer essa divergência de forma expressa, demonstrando a identidade dos ajustes pelo valor, pelo ente contratante e pela data de assinatura, para que a diferença de números não seja explorada como suposta inconsistência.

Grupo econômico exige critério legal, e parentesco não é um deles

A segunda tese, a de grupo econômico, é a que mais frequentemente gera diligências. A LC 123/2006 não deixa a matéria ao arbítrio do intérprete. O art. 3º, § 4º, enumera as hipóteses em que a pessoa jurídica, embora dentro do limite de receita, não pode se beneficiar do tratamento diferenciado, e todas elas se assentam em vínculos objetivos de capital ou de administração: participação de outra pessoa jurídica no capital, participação de sócio em outra empresa com receita global acima do limite, exercício de administração em outra sociedade nas mesmas condições, entre outras. Trata-se de rol que restringe benefício constitucionalmente assegurado às pequenas empresas e que, por isso, comporta interpretação estrita.

O vínculo de parentesco entre sócios de sociedades distintas não figura em nenhuma dessas hipóteses. Para que se cogite de grupo econômico, é preciso demonstrar direção, controle ou administração comum, ou efetiva confusão patrimonial e operacional, e não apenas a relação familiar entre pessoas que integram quadros societários diferentes. No caso analisado, nenhuma pessoa física figurava simultaneamente no quadro ou na administração das duas empresas, e as atividades eram distintas: uma executava obras e serviços de engenharia, a outra comercializava materiais de construção, situando-se em elo diverso da cadeia produtiva. Admitir que o simples pertencimento ao macrossetor da construção civil, somado ao parentesco, bastaria para caracterizar grupo levaria à conclusão insustentável de que todo fornecedor de insumos formaria grupo com as construtoras que atende.

Vínculos societários já extintos tampouco servem de fundamento. As hipóteses do art. 3º, § 4º, descrevem situações atuais de participação ou administração; o fato de determinada pessoa ter integrado, no passado, o quadro de uma das empresas não transforma a configuração presente em grupo econômico.

Isso não significa que coincidências de endereço, telefone, e-mail ou material publicitário sejam irrelevantes. Elas são exatamente os elementos que concorrentes exploram para pedir diligência, e em situações semelhantes comissões de contratação têm convertido o julgamento do recurso em diligência, chegando a pretender exigir documentos contábeis de empresa que sequer participou do certame. A diligência é instrumento legítimo, previsto no art. 64 da Lei nº 14.133/2021, mas destina-se a esclarecer ou complementar a instrução, não a devassar terceiros alheios à licitação nem a substituir o ônus de quem alega a irregularidade. Indícios de proximidade comercial não suprem a ausência dos requisitos legais.

O que as empresas devem extrair desse caso

Para quem licita como ME ou EPP, o primeiro cuidado é manter controle contínuo dos contratos públicos assinados em cada ano-calendário, com data de assinatura, valor e vigência, aplicando o valor anual nos ajustes plurianuais. Esse controle deve ser consultado antes de cada declaração de observância do limite, porque a declaração falsa no certame é infração sujeita a sanção nos termos do art. 155, VIII, da Lei nº 14.133/2021. Como o critério independe de faturamento, a empresa pode estar confortavelmente dentro do limite da LC 123/2006 para fins tributários e, ainda assim, já ter esgotado o espaço de contratação favorecida no ano. Manter extratos atualizados do portal de contratos do Tribunal de Contas também facilita a comprovação rápida em caso de impugnação.

O segundo cuidado diz respeito às empresas familiares que operam em atividades próximas. Ainda que não exista grupo econômico em sentido jurídico, a separação visível de endereço, telefone, canais de atendimento e identidade comercial reduz a superfície de ataque e evita diligências que atrasam a contratação.

Para quem pretende questionar o enquadramento de um concorrente, a lição é simétrica: o recurso precisa separar os contratos por ano de celebração e por CNPJ, considerar o valor anual dos ajustes plurianuais e, quanto ao grupo econômico, apontar a hipótese concreta do art. 3º, § 4º, da LC 123/2006 em que o caso se enquadra. Somas que misturam exercícios e alegações baseadas apenas em parentesco tendem a ser rejeitadas e enfraquecem a credibilidade do recorrente perante a comissão.

Conclusão

O art. 4º, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 trouxe um critério objetivo e de fácil verificação: o que importa é o valor dos contratos celebrados com a Administração no ano da licitação. Esse critério protege a competitividade ao impedir que empresas já amplamente contratadas no exercício continuem usufruindo de vantagens destinadas às pequenas, mas também protege as pequenas empresas contra recursos que tentam inflar artificialmente seu volume contratado com ajustes de exercícios anteriores. Do mesmo modo, a disciplina taxativa do art. 3º, § 4º, da LC 123/2006 impede que relações familiares, por si sós, sirvam de pretexto para afastar benefício que a Constituição reserva às microempresas e empresas de pequeno porte.

Referências

Lei Complementar nº 123/2006, art. 3º, caput, inciso II e § 4º.

Lei nº 14.133/2021, arts. 4º, §§ 2º e 3º; 64; e 155, VIII.

TCU, Acórdão 2695/2025 – Plenário, Processo 024.122/2024-6, j. 12/11/2025.

TCU, Acórdão 1425/2026 – Plenário.